1. Uvodne napomene1

Presuda velikog vijeća Suda Europske unije (dalje u tekstu: Sud EU) od 11. srpnja 2024. godine u spojenim predmetima Hann-Invest, Mineral-Sekuline i Udruga KHL Medveščak (dalje u tekstu: Hann-Invest)2 upisuje se u niz presuda koje definiraju pojam vladavine prava u okvirima Europske unije. Međutim, za razliku od prijašnje i dobro utvrđene prakse Suda EU-a, koja se odnosi i na vanjsku neovisnost i na nepristranost Suda, ova je presuda novost s obzirom na to da se odnosi na pitanje unutarnje neovisnosti sudaca, tj. neovisnosti sudaca u odnosu na pojedince i tijela koji čine dio unutarnje sudske strukture, konkretno, neovisnost sudačkog vijeća koje je zaduženo za predmet u odnosu na službu evidencije sudske prakse i odjelnih ili općih sjednica Suda.

Zahtjev za prethodnu odluku Sudu EU-a kojom se u biti traži interpretacija članka 19. stavka 1. Ugovora o Europskoj uniji3 (dalje u tekstu: UEU ili Ugovor o EU-u) uputilo je sudsko vijeće Visokog trgovačkog suda u Zagrebu na temelju članka 267.

Ugovora o funkcioniranju Europske unije4 (dalje u tekstu: UFEU). O predmetu je odlučivalo veliko vijeće Suda EU-a. Preciznije, kako je upućena pitanja preformulirao Sud EU-a:

„... sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU-a tumačiti na način da mu se protivi to da se nacionalnim pravom predvidi unutarnji mehanizam unutar nacionalnog suda u skladu s kojim se, s jedne strane, sudska odluka može otpremiti strankama radi dovršetka dotičnog predmeta samo ako sudac evidentičar, koji nije dio sudskog vijeća koje je donijelo tu odluku, odobri sadržaj te odluke i, s druge strane, sjednica odjela tog nacionalnog suda nadležna je za prihvaćanje „pravnih shvaćanja” koja obvezuju sva vijeća ili suce pojedince navedenog suda”.

Moje će izlaganje biti fokusirano na dva pitanja. Prvo (t. 2), koji je sadržaj prava na učinkovitu pravnu zaštitu kao elementa vladavine prava i tko je sve vezan odredbama članka 19. stavka 1. podstavka 2. Ugovora o EU-u i, drugo (t. 3), kakve su posljedice presude za sudionike u sudskim postupcima – stranke i suce. Na kraju ću ukratko iznijeti problematiku ujednačavanja sudske prakse (t. 4) i kako izgleda mehanizam ujednačavanja prakse na Sudu EU-a (t. 5). No, prije svega moram naglasiti da sam osobno kao član sudskog vijeća sudjelovao u donošenju presude te sam vezan sudačkom prisegom tajnosti vijećanja. Isto tako, moj položaj suca Suda EU-a ne dopušta mi da komentiram nacionalno pravo te će se moje izlaganje ograničiti na elemente prava EU-a koje je Sud u konkretnim predmetima interpretirao, uzimajući hrvatsko pravo kao činjenično pitanje.

Presuda u predmetu Hann-Invest oslanja se na tri linije dobro utvrđene prakse Suda EU-a.

Prva linija te prakse polazi od razlikovanja dodjele regulatornih nadležnosti i korištenja tim nadležnostima, što je propisano člankom 4. i 5. Ugovora o EU-u. Prema tim odredbama regulatorne nadležnosti koje države članice nisu prenijele na EU ostaju državama članicama. U kontekstu predmeta Hann-Invest neupitno je da države članice imaju nadležnost za organizaciju vlastitog sustava pravosuđa. Međutim, kada se koriste svojim regulatornim nadležnostima, i EU i države članice imaju određene obaveze. Tako na temelju članka 4. stavka 3. UEU-a, kada se koristi svojim nadležnostima, zakonodavac EU mora poštovati načelo supsidijarnosti, a na temelju članka 4. stavka 4. UEU-a načelo proporcionalnosti.

Što se tiče država članica, one, kada se koriste svojim regulatornim nadležnostima koje nisu prenesene na EU, moraju poštovati, tj. ne smiju kršiti pravo EU-a. To proizlazi iz dobro utvrđene i u različitim područjima prava široko primjenjivane prakse Suda EU-a.

Spomenimo samo recentnu presudu u predmetu Komisija protiv Malte (C-181/23 od 29. travnja 2025.). Tako je u t. 81. presude Sud rekao da „... prema ustaljenoj sudskoj praksi, premda je određivanje uvjeta za dodjelu i gubitak državljanstva države članice, u skladu s međunarodnim pravom, u nadležnosti svake države članice, tu nadležnost treba izvršavati u skladu s pravom Unije”.

Tako je i u predmetu Hann-Invest Sud EU-a u t. 44. presude naglasio da „... iako je ustrojstvo pravosuđa u državama članicama u njihovoj nadležnosti, uključujući osnivanje, sastav, nadležnost i funkcioniranje nacionalnih sudova, one su ipak pri izvršavanju te nadležnosti obvezne poštovati obveze koje za njih proizlaze iz prava Unije, odnosno konkretno iz članka 19. UEU-a”.

Rečena obaveza država članica da prilikom izvršavanja vlastitih nadležnosti poštuju pravo EU-a nije specifična samo za pravo EU-a, već odražava obaveze koje za države stranke proizlaze iz Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora, preciznije, iz članka 26. koji propisuje načelo pacta sunt servanda, tj. obaveze izvršavanja ugovornih obaveza u dobroj vjeri, i članka 27. koji propisuje da se države stranke ne mogu pozivati na odredbe svojega unutrašnjeg, uključujući i ustavnog prava5, da bi opravdale neizvršavanje ugovora.

Ovime dolazimo do druge bitne linije prakse Suda EU-a koja se odnosi na vladavinu prava kao vrijednosti EU-a. Obaveza poštovanja vladavine prava odnosi se ne samo na institucije EU-a već, na temelju članka 19. stavka 2. UEU-a, i na države članice. U svakom slučaju sudovi država članica imaju obavezu osiguravati vrijednost vladavine prava, što je Sud EU-a potvrdio u točki 32. predmeta C-64/16 (Sindikalna udruga portugalskih sudaca)6:

„Članak 19. UEU-a, kojim se konkretizira vrijednost vladavine prava navedena u članku 2. UEU-a, zadaću provođenja sudskog nadzora u pravnom poretku Unije povjerava ne samo Sudu već i sudovima država članica.”

Neovisnost sudbene vlasti dio je vladavine prava, što je Sud EU-a pojasnio u točki 42. iste presude:

„Jamstvo neovisnosti, svojstveno zadaći suđenja (vidjeti u tom smislu presude od 19. rujna 2006., Wilson, C-506/04, EU:C:2006:587, t. 49.; od 14. lipnja 2017., Online Games i dr., C-685/15, EU:C:2017:452, t. 60. i od 13. prosinca 2017., El Hassani, C-403/16, EU:C:2017:960, t. 40.), nužno je, ne samo na razini Unije, za suce Unije i nezavisne odvjetnike Suda, kako je to propisano člankom 19. stavkom 2. trećim podstavkom UEU-a, nego i na razini država članica, za nacionalne sudove.”

Treće, presuda u predmetu Hann-Invest predstavlja proširenje prijašnje prakse Suda EU-a u širem smislu prema kojoj suci nižih nacionalnih sudova nisu vezani odlukama viših sudova kada je riječ o primjeni prava EU-a i postavljanju zahtjeva za prethodnu odluku. Tako je u predmetu 166/73 Rheinmühlen-Düsseldorf7 Sud EU-a odlučio da niži sud ne može biti vezan pravnim shvaćanjem višeg suda kada odlučuje treba li uputiti Sudu EU-a zahtjev za prethodnu odluku. U novijoj praksi valja spomenuti presudu u predmetu Puligienica8, u kojoj je Sud EU odlučio da „članak

267. UFEU-a treba tumačiti na način da se protivi odredbi nacionalnog prava koja se tumači u smislu da, kada je riječ o pravnom pitanju tumačenja ili valjanosti prava, vijeće suda posljednjeg stupnja, ako se ne slaže sa stajalištem koje je navedeno u odluci opće sjednice toga suda, mora uputiti to pitanje navedenoj sjednici te se stoga ne može obratiti Sudu zahtjevom za prethodnu odluku.”

Dok je u navedenim predmetima pitanje bilo može li pravno shvaćanje višeg suda ograničiti pravo nižeg suda da uputi zahtjev za prethodnu odluku Sudu EU-a, u Hann-Investu riječ je o problemu može li unutarsudsko tijelo prisiliti sudsko vijeće da se, nakon što je dobilo odgovor od Suda EU-a na postavljeni zahtjev za prethodnu odluku, prikloni odluci takvog unutarsudskog tijela. Prisutne su, dakle, dvije razlike. Nije riječ o odnosu između sudova dviju različitih razina, već o odnosima unutar jednog suda i nije riječ o uzlaznoj liniji postavljanja zahtjeva za prethodnu odluku, nego s obzirom na to da je sudsko vijeće već postavilo prethodno pitanje, o mogućnosti primjene dobivenog odgovora.

2. Sadržaj prava na učinkovitu pravnu zaštitu iz članka 19. stavka 1. UEU-a kako je određen presudom u predmetima Hann-Invest et al.

U biti, interpretacija prava EU-a koju je u okvirima svoje nadležnosti prihvatio Sud EU-a usmjerena je na 2. podstavak 1. stavka članka 19. Ugovora o EU-u koji glasi:

„Države članice osiguravaju pravne lijekove dostatne za osiguranje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije.”

Kako stoji u izreci presude, tu odredbu „... treba tumačiti na način da mu se: protivi to da se nacionalnim pravom predvidi unutarnji mehanizam u nacionalnom sudu na temelju kojeg:

- se sudska odluka koju je donijelo sudsko vijeće nadležno u predmetu može otpremiti strankama radi njegova dovršetka samo ako je njezin sadržaj odobrio sudac evidentičar koji nije član tog sudskog vijeća;

- sjednica odjela tog suda ima ovlast prisiliti, prihvaćanjem „pravnog shvaćanja”, sudsko vijeće nadležno u predmetu da izmijeni sadržaj sudske odluke koju je prethodno donijelo, iako na toj sjednici odjela sudjeluju i suci koji nisu suci tog sudskog vijeća kao i, ovisno o slučaju, osobe izvan predmetnog suda pred kojima stranke nemaju mogućnost iznijeti svoje argumente.”

Sud EU-a raščlanio je obaveze koje proizlaze iz ove odredbe na način da je u nju učitao (i.) obavezu sudačke neovisnosti, (ii.) pravo na pristup zakonitom sudu i (iii.) jamstvo načela kontradiktornosti.

i. Sudačka neovisnost

U točki 47. presude veliko vijeće konstatiralo je da u pojam učinkovite pravne zaštite ulazi i zahtjev sudačke neovisnosti te u točki 47. pojasnio da „svaka nacionalna mjera ili praksa kojom se nastoje izbjeći ili otkloniti razlike u sudskoj praksi” mora biti s njome u skladu. Nakon što je ponovio ustaljenu praksu kojom se definira vanjska i unutarnja sudačka neovisnost, u točki 54. Sud je, pozivajući se na presudu Europskog suda za ljudska prava od 22. prosinca 2009. u predmetu Parlov-Tkalčić protiv Hrvatske9, pojasnio da vanjsku neovisnost „... treba shvatiti na način da se odnosi i na zaštitu sudaca od nedopuštenih utjecaja koji potječu iz predmetnog suda.”

ii. Pravo na pristup zakonitom sudu

U točki 55. presude Sud EU-a pojasnio je da su sudačka neovisnost i pravo na pristup zakonom prethodno ustanovljenom sudu usko povezani. Pri tome izraz „zakonom prethodno ustanovljeni sud” uključuje i sastav sudskog vijeća te podrazumijeva

„... da sudsko vijeće nadležno za predmet samostalno donosi odluku kojom se dovršava postupak”.

Ne manje bitno, u točki 57. Sud EU-a utvrdio je da pojam suda podrazumijeva da sud samostalno odlučuje na temelju pravnih pravila nakon organiziranog postupka. Stoga moraju postojati procesna jamstva na koja se stranke mogu pozivati.

Pojam „zakon” u izrazu „zakonom prethodno ustanovljeni sud” odnosi se na zakon u materijalnom smislu te ne isključuje mogućnost da se formacija sudskog vijeća propiše sudskim poslovnikom, a konkretizira odlukom nadležnog sudskog tijela. Takva je praksa i na samom Sudu EU-a, o čemu ću nešto reći u točki 5.

iii. Jamstvo načela kontradiktornosti

Treći element koji je Sud EU-a naglasio u točki 58. i točki 59. presude, interpretirajući članak 19. stavak 1. podstavak 2. UEU-a, načelo je kontradiktornosti. Ono je sastavni dio prava na pošteno suđenje i djelotvornu sudsku zaštitu, a podrazumijeva da „... stranke mogu kontradiktorno raspravljati o svim činjeničnim i pravnim elementima koji su odlučujući za ishod postupka”. To pravo uključuje ne samo raspravu o činjeničnim već i o pravnim pitanjima, upravo o takvim o kojima se raspravlja kad sudski odjeli zauzimaju pravna shvaćanja.

3. Pravne posljedice presude u predmetu Hann-Invest

Kako je riječ o prethodnom postupku, ova presuda interpretira pravo EU-a i nema značajku povrede prava EU-a u formalnom smislu. Ipak, iz presude proizlaze važne pravne obaveze za sve države članice i, konkretno, za Republiku Hrvatsku.

Kao prvo, odluke sudskih vijeća više nisu podložne obavezi „evidentiranja” od strane sudske evidencije. Takve su odluke konačne i mogu biti objavljene i dostavljene strankama. Štoviše, na temelju dobro ustaljene prakse Suda EU-a, počevši od predmeta Simmenthal 210, sudsko vijeće koje odlučuje u predmetu ima obavezu izuzeti iz primjene svaku normu nacionalnog prava koja bi bila suprotna pravu EU-a, uključujući i odluke Suda EU-a. Pri tome nije potrebno čekati na izmjene zakona ili sudskog poslovnika.

Drugo, „pravna shvaćanja” sudskih odjela i sjednica svih sudaca kao i bilo kojih drugih sudskih tijela nisu obvezujuća za suce koji rješavaju konkretni predmet i sudsko vijeće ih nije obavezno slijediti.

Treće, ako bi se nastavila praksa „evidentiranja” ili vezivanja sudskih vijeća pravnim shvaćanjima sudskih odjela prihvaćenih izvan sudskog postupka pred nadležnim vijećem, stranke u postupku mogle bi pokrenuti postupak za naknadu štete od Republike Hrvatske zbog povrede prava utemeljenog na pravu EU-a u skladu s praksom ustanovljenom u predmetima Francovich11 i Köbler.12

Četvrto, u slučaju sustavnog nastavka prijašnje prakse Europska komisija mogla bi protiv Republike Hrvatske pokrenuti postupak zbog povrede prava EU-a.

Iz rečenoga se može zaključiti da je Sud EU-a presudom od 11. srpnja 2024. godine artikulirao sadržaj i obuhvat primjene članka 19. stavka 1. UEU-a na temelju čega stranke i suci uživaju određena prava izravno na temelju pravnog poretka EU-a.

4. Modaliteti ujednačavanja sudske prakse

Jedan od glavnih argumenata koji je u pisanom obliku i usmeno na raspravi isticala Republika Hrvatska bio je da je mehanizam sudske evidencije osmišljen kao instrument osiguravanja jedinstvene primjene prava, tj. ujednačavanja sudske prakse.

Potreba za ujednačavanjem sudske prakse je nesporna, a problem je u modelu i postupku za ostvarivanje tog cilja. Ukratko, postavlja se pitanje kako osigurati jedinstvenu primjenu prava bez upletanja aktera koji nisu članovi sudskog vijeća koje je zaduženo za predmet i koje odlučuje o meritumu i uz zaštitu procesnih prava stranaka.

Odgovor koji proizlazi iz presude Hann-Invest počiva na pretpostavci da stranke uživaju pravo na sudjelovanje u kontradiktornom postupku, što uključuje i mogućnost očitovanja o spornim pravnim pitanjima, pa i pitanjima ujednačavanja sudske prakse. Isto tako, stranke uživaju pravo da o njihovim pravima i obavezama odlučuje nadležno sudsko vijeće i nitko drugi izvan njega. Konačno, ujednačavanje sudske prakse provodi se kroz sustav pravnih lijekova i putem instituta zahtjeva za prethodnu odluku koji se upućuje Sudu EU-a.

S time u vezi Sud EU-a je u točki 80. presude dodao određene didaktičke napomene. Ukratko, Sud EU-a pojasnio je da je ujednačavanje sudske prakse normalna sudska djelatnost koja se i očekuje od sudova. Međutim, svako otklanjanje razlika u sudskoj praksi mora se rješavati ex ante, procesnim sredstvima, a ne ex post, intervencijama u već presuđene predmete.

„80. Važno je još pojasniti da, kako bi se izbjegle ili otklonile razlike u sudskoj praksi i time osigurala pravna sigurnost svojstvena načelu vladavine prava, postupovni mehanizam koji sucu nacionalnog suda koji ne zasjeda u nadležnom sudskom vijeću omogućuje da predmet uputi proširenom vijeću tog suda ne povređuje zahtjeve koji proizlaze iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a, pod uvjetom da prvotno određeno sudsko vijeće još nije odlučivalo u predmetu, da su okolnosti u kojima može doći do takvog upućivanja jasno navedene u primjenjivom zakonodavstvu i da se navedenim upućivanjem dotične osobe ne lišava mogućnosti sudjelovanja u postupku pred tim proširenim sudskim vijećem. Osim toga, prvotno imenovano sudsko vijeće uvijek može odlučiti o takvom upućivanju.”

Ukratko, nema zapreke da sudac izvjestitelj ili sudsko vijeće anticipira potrebu za ujednačavanjem prakse i pri tome, prema potrebi, konzultira evidenciju sudske prakse te da predloži nadležnom sudskom tijelu da u svrhu ujednačavanja sudske prakse predmet bude dodijeljen proširenom vijeću ili plenumu svih sudaca. Isto tako, nije isključeno da dodjeljivanje predmeta proširenom vijeću zatraže, ex ante, i suci koji nisu članovi vijeća kojemu je spis dodijeljen u rad pod uvjetom da procesna pravila predviđaju mogućnost njihova uvida u spis.13

Pri tome je potrebno zadovoljiti dva uvjeta. Kao prvo, postupak prenošenja nadležnosti proširenom vijeću mora biti unaprijed propisan i transparentan. Kao drugo, takvo prošireno vijeće ili plenum moraju poštovati procesna prava stranaka, uključujući i pravo na sudjelovanje u kontradiktornom postupku pred proširenim vijećem i u pisanom i, ako je potrebno, u usmenom postupku. Takvo prošireno vijeće obavlja funkciju ujednačavanja sudske prakse odlučujući o pravima stranaka u postupku.14

5. Mehanizam ujednačavanja prakse na Sudu EU-a

Problem ujednačavanja sudske prakse javlja se pred svim sudovima, osobito pred sudovima koji odlučuju u drugom i/ili posljednjem stupnju. Bez namjere da predlažem ikakva rješenja ili „dobru praksu”, čini mi se korisnim ukratko prikazati metodologiju koja se primjenjuje na Sudu EU-a.

Sud EU-a odlučuje u vijećima od tri suca, pet sudaca, petnaest sudaca ili u plenumu. Formacija Suda, tj. broj članova vijeća koje će odlučivati u pojedinom predmetu, određuje se na općoj sjednici Suda na prijedlog suca izvjestitelja i nezavisnog odvjetnika. Opća sjednica održava se jednom tjedno. Sudac izvjestitelj i nezavisni odvjetnik već u ranoj fazi postupka, nakon inicijalnog proučavanja spisa, u pisanom obliku dostavljaju svim sucima i nezavisnim odvjetnicima prethodno izvješće kojim signaliziraju, među ostalim, potrebu za ujednačavanjem sudske prakse. O takvom prethodnom izvješću mogu se pisanim putem prije opće sjednice i/ili usmeno na općoj sjednici Suda očitovati svi suci i nezavisni odvjetnici. Oni također mogu signalizirati potrebu za usklađivanjem prakse i zatražiti da se o tome raspravlja na općoj sjednici.

U pravilu, kada opća sjednica zaključi da postoji potreba za ujednačavanjem prakse, bit će indicirano veliko vijeće o čemu se raspravlja. Sudska vijeća vezana su procesnim odlukama opće sjednice (npr. hoće li se održati javna rasprava, je li potrebno mišljenje nezavisnog odvjetnika), ali opća sjednica ne smije raspravljati o materijalnim elementima predmeta niti na njih utjecati. Pri vijećanju u okviru opće sjednice svi suci i svi nezavisni odvjetnici imaju potpun uvid u spis. Nakon što predmet bude dodijeljen određenom sudskom vijeću uloga opće sjednice prestaje i uvid u spis imaju samo članovi tog vijeća.

Dodatno, ako vijeće od tri suca ili pet sudaca tijekom postupka zaključi da je zbog potrebe usklađivanja prakse nužno proširiti sastav vijeća, predsjednik tog vijeća i sudac izvjestitelj predlažu općoj sjednici da se angažira veliko vijeće, o čemu se ponovno raspravlja.

Na Sudu EU-a ne postoji služba koja bi bila usporediva s evidencijom sudske prakse, već postoji odjel za istraživanje i dokumentaciju koji u najranijoj fazi postupka priprema pravno gradivo i pregled sudske prakse relevantne za odlučivanje u pojedinom predmetu koji čini dio spisa. Elaborati koje izrađuje odjel za istraživanje i dokumentaciju od koristi su sucu izvjestitelju i nezavisnom odvjetniku u izradi prethodnog izvješća, pri čemu nisu njime vezani.

6. Zaključak

Presudom u predmetu Hann-Invest Sud EU-a odlučivao je o konkretnom pitanju koje se u hrvatskom pravosuđu postavlja desetljećima: kako optimalno ujednačavati sudsku praksu i osigurati jedinstvenu primjenu prava poštujući pri tome procesna prava stranaka i unutarnju neovisnost sudskog vijeća zaduženog za predmet. To pitanje razmatrano je u kontekstu interpretacije jamstva vladavine prava iz članka 19. stavka 1. podstavka 2. Ugovora o EU-u. Bit odluke Suda EU-a nalazi se u gore citiranoj izreci i točki 80. presude. Dok izreka sadržava odgovor na konkretna pitanja koja je postavio Visoki trgovački sud, u točki 80. Sud EU-a izložio je opće primjenjive kriterije sukladnosti mehanizma ujednačavanja sudske prakse sa zahtjevima koji proizlaze iz prava EU-a.