Uvod – Evolucija MIC-ova modela unutar EU-a

Prijedlog za sistemsku reformu ISDS-a osnivanjem multilateralnog investicijskog suda uvršten je u reformsku agendu UNCITRAL-ove WGIII u pismenom podnesku Europske komisije (EC) 2019. godine.1 Međutim, sama ideja o osnivanju stalnog suda za rješavanje sporova između stranih investitora i države postoji unutar EU-a duže od decenije2 i može se povezati s dva ključna događaja:

1. Stupanje na snagu Lisabonskog sporazuma (1. listopada 2009.), čime je EU preuzeo isključivu nadležnost za pitanja vanjske trgovine i investicija, što uključuje pitanja rješavanja investicijskih sporova koja potječu iz ovih pravnih okvira.3 Time je prethodno miješana nadležnost kojom su države članice mogle sklapati bilateralne i multilateralne investicijske sporazume međusobno i s državama izvan EU-a pretvorena u isključivu nadležnost EU-a, pri čemu države članice mogu sklapati investicijske sporazume s jednom ili više partnerskih država samo ako EU nije sklopio ili ne sklapa takav sporazum direktno.4

2. Pregovori investicijskog poglavlja TTIP sa Sjedinjenim Američkim Državama (SAD) privukli su veliku pažnju javnosti i aktivista posvećenih zaštiti okoliša i borbi protiv klimatskih promjena, posebno u vezi s klauzulom za rješavanje investicijskih sporova.5 Ova klauzula sadržavala je tradicionalni model za rješavanje sporova putem investicijske arbitraže.6 S obzirom na rastući broj investicijskih sporova koji su mahom riješeni u korist stranih investitora uz visoke odštete na račun mjera nadležnih institucija i zakonodavnih izmjena u područjima od javnog interesa, aktivisti su smatrali da ovi sporazumi i ISDS značajno ograničavaju mogućnosti države da usvaja propise koji mogu ekonomski oštetiti privatne kompanije u energetskom sektoru fosilnih goriva (tzv. regulatorni chill – regulatorno zamrznuće).7 Ovaj dinamični i ustrajni anti-ISDS pokret rezultirao je javnim konzultacijama unutar EU-a, nakon kojih su TTIP pregovori trajno obustavljeni, a EU je počeo razmatrati alternative modele za rješavanje investicijskih sporova.8

S obzirom na prirodu identificiranih pitanja od javnog interesa i istaknute rizike ISDS-a za zakonodavna pitanja od javnog interesa, odgovarajuće reforme morale su kreirati sistem koji je vođen osnovnim principima prava EU-a, u kojem će se investicijski sporovi rješavati transparentno, dosljedno i ravnopravno od strane sudaca koji će biti neovisni i nepristrani, imenovani u skladu s najvišim standardima odgovornosti, stručnosti i poštenja, s ograničenim mandatima.9 Kao rezultat, EU je izradio model investicijskih sudova koji je prvi put konkretno uvršten u pregovore s Kanadom u investicijskom poglavlju za Sveobuhvatni gospodarski sporazum (CETA), a zatim i sporazume s Vijetnamom i drugim državama izvan EU-a.10

Europska komisija potom je predložila Vijeću EU-a okvire za pregovaranje multilateralnog suda za investicijske sporove (MIC) koji bi prenio na međunarodni nivo postojeći bilateralni sistem investicijskih sudova i koji bi trajno zamijenio investicijsku arbitražu kao dominantni mehanizam. Nakon još jednog kruga javnih konzultacija Vijeće je odobrilo predloženi mandat, a UNCITRAL je prepoznat kao odgovarajući okvir za diskusiju s državama članicama unutar WGIII. U međuvremenu su države s kojima je EU sklopio bilateralne sporazume već prihvatile prelazak na MIC ako i kada se osnuje, a CJEU je naknadno odobrio investicijski sud kao kompatibilan mehanizam s pravnim okvirom EU-a (za razliku od investicijske arbitraže u bilateralnim investicijskim sporazumima između država članica EU-a).11 Time je WGIII postao glavni forum za razvijanje i diskusiju MIC-ova modela na osnovi prijedloga Europske komisije, čemu je posvećen ostatak ovog članka.

MIC-ov model unutar diskusije o reformi ISDS-a u UNCITRAL-ovu WGIII

Nakon početne faze rada WGIII u kojoj su delegacije utvrdile ključna područja za koje treba razviti reformska rješenja (trajanje i troškovi postupka ISDS-a, dosljednost i usklađenost presuda) 12 Europska komisija dostavila je prijedlog za MIC kao sistemsku reformu koja bi adresirala sva identificirana područja.13 Prijedlog je predvidio koncept, konture, prednosti i funkcije MIC-a kao zamjenu i korekciju za problematične aspekte investicijske arbitraže.14 Međutim, osim komparativnih prednosti MIC-a u odnosu na tradicionalni vid ad hoc ISDS-a, prijedlog EU-a nije sadržavao detalje o ključnim, osnovnim elementima poput MIC-ove strukture (jednostupanjsko i/ili žalbeno tijelo, upravljačka tijela i administracija), financiranja, odlučivanja i nadležnosti, kao ni nivo zastupljenosti u članstvu i odlučivanju stalnog suda.15 Odluke o ovim i drugim stavkama su zapravo odgođene dijelom za diskusije unutar WGIII, dok je ostatak predviđen za organe MIC-a (nakon osnivanja).

Glavna razlika MIC-a u odnosu na investicijsku arbitražu (koja se najčešće vodi u skladu s ICSID-ovim ili UNCITRAL-ovim pravilima arbitraže) jest u samoj prirodi stalnog tijela, koje bi autonomiju volje stranaka po pitanju imenovanja arbitara, proceduralnih pravila i koraka prenijela na države koje se pridruže ovom mehanizmu i njegovim upravljačkim tijelima.16

Iako je uloga MIC-ovih sudaca slična funkciji arbitara ISDS-a u smislu donositelja odluka izvan nacionalnih sudova, očekuje se da njihove kvalifikacije, izbor, imenovanje i mandat odgovaraju sucima najviših sudova i uvaženim pravnim ekspertima visokog moralnog integriteta.17 Iako je MIC primarno zadužen za rješavanje investicijskih sporova, primarna ekspertiza sudaca trebala bi biti u području međunarodnog javnog prava, dok su investicijsko pravo i srodna područja dodatne prednosti.18 Imenovani suci u tijeku mandata ne bi mogli prihvaćati druga imenovanja i funkcije (osim akademskih) i bili bi vezani strogim etičkim kodeksom, a njihova naknada bi bila usklađena sa standardima drugih međunarodnih sudova.19

Prijedlog EU-a zamislio je MIC kao dvostupanjsko tijelo s prvostupanjskim i žalbenim tribunalom kao odgovor na identificiranu nedosljednost i neusklađenost odluka arbitražnih tribunala.20 Žalbeni tribunal imao bi ovlast da poništi ili vrati presudu na reviziju prvostupanjskom tribunalu bez vlastitog činjeničnog razmatranja slučaja.21

Diskusije i nacrti radnih dokumenata koji su uslijedili nakon dostavljanja ovog prijedloga nisu dodatno razjasnili ni materijalno dopunili prvobitni koncept, niti je postignut konsenzus o potrebi za takvom sistemskom reformom.22 Stoga je WGIII nastavio s paralelnim radom na ciljanim i konkretnijim reformama procesa ISDS-a u skladu s izraženim prioritetima i potrebama država izvan EU-a (posebno manje razvijenih država i država u razvoju). Nacrti Statuta MIC-a koji su razmatrani u naknadnim fazama zasjedanja WGIII i dalje su sadržavali niz nejasnoća i nedefiniranih pravila, koja su ostavljena na odluku upravljačkim tijelima MIC-a.23

Iako je WGIII već u poodmakloj fazi mandata koji je trebao biti ispunjen u 2026. godini, očekuje se da će biti produžen do 2028. godine, uz značajan vremenski i financijski pritisak. Istovremeno, reforma proceduralnih mehanizama postojećeg sistema ISDS-a također je odgađana i produljena kako bi se intenziviralo razmatranje MIC-a, iako bi mogla biti brža i korisnija za nadilaženje postojećih rizika.24 Takav ishod bio je i neminovan s obzirom na opseg potrebnih diskusija o MIC-u na račun ostatka agende WGIII, o čemu svjedoče reakcije na prijedlog MIC-a drugih država koje su opisane u sljedećem poglavlju.25

Diskusija prijedloga EU-a za MIC unutar UNCITRAL-ova WGIII

Model MIC-a nije prihvaćen s entuzijazmom unutar WGIII, bez obzira na ranije iznesene stavove delegacija o potrebi za rebalansiranjem sistema za rješavanje investicijskih sporova u korist država i prednostima koje je EU izložio u svojem prijedlogu.26 Kritike unutar WGIII i među drugim akterima (međunarodnim razvojnim i akademskim institucijama, nevladinim organizacijama i poslovnim zajednicama) ukazale su na brojne rizike sistemske reforme kroz MIC, počevši od upitne potrebe i mogućnosti za osnivanje MIC-a, moguće neočekivane posljedice za pravnu sigurnost, neovisnost i političke utjecaje unutar sistema kojim u potpunosti upravljaju države.27 Osim ovih okvirnih rizika, žalbena nadležnost MIC-a bi mogla rezultirati „lošim” odlukama s obvezujućim pravnim efektima na druge slučajeve i znatno dužim i skupljim postupcima.28 S obzirom na stroge i ograničene uvjete za izbor i imenovanje sudaca MIC-a, moguće je da dođe do nedostatka kvalificiranih kandidata koji će biti voljni prihvatiti ove pozicije, što bi moglo umanjiti kvalitetu presuda tribunala i raznolikost samih sudaca.29

Neke su države bile manje izričite u kritikama MIC-ova modela, ali su nastavile ravnopravno sudjelovati u diskusijama o svim reformama na dnevnom redu WGIII, u skladu sa svojim prioritetima.30 Države su mahom bile zainteresirane da se najprije raspravlja o pitanjima za koja se mogu „rano ubrati” plodovi reforme, neovisno o ishodu strukturalnih prijedloga.31

Tijekom 52. zasjedanja WGIII koje je mahom bilo posvećeno diskusiji nacrta statuta MIC-a, države nisu izrazile opću podršku za MIC, u iščekivanju dodatnih pojašnjenja i konzultacija na ovu temu. Stoga, čak i ako MIC postane dio gradivnog tijela ISDS-ove reforme, i dalje nije zajamčeno da će sama institucija zaživjeti kao multilateralni mehanizam za rješavanje investicijskih sporova.32

Poslovna zajednica je također reagirala na sličan način, ističući moguće rizike koje bi MIC prouzrokovao, uključujući eliminaciju autonomije volje stranaka, kršenje procesnih prava investitora, neutralnost tribunala i presuda.33 U tom smislu komentatori su smatrali da MIC neće donijeti pozitivne promjene u odnosu na ISDS, nego da će samo stvoriti neravnopravan sistem, ovoga puta u korist država.34

Predstavnici nevladina sektora i aktivisti u području zaštite okoliša također su iznijeli svoje kritike na račun predloženog modela MIC-a, usprkos namjeri da zaštiti regulatorni prostor država domaćina investicija za zaštitu javnog interesa poput energetske tranzicije i klimatskih promjena. Iako su ostale dosljedne anti-ISDS-ovim principima, ove organizacije smatrale su da MIC donosi samo institucionalne promjene, dok i dalje omogućava stranim investitorima da tuže države i štite svoje interese na račun ciljeva suzdrživog razvoja.35 Time je akcent stavljen na fundamentalni problem same mogućnosti pokretanja investicijskih sporova, bez obaveze da se prethodno iscrpe nacionalni administrativni i sudski mehanizmi i bez sistemske integracije međunarodnih i domaćih zakona o zaštiti ljudskih, radničkih i okolišnih propisa. Usprkos navedenoj namjeri EU-a da putem ove reforme doprinese ciljevima održivog razvoja, model MIC-a nije ispunio očekivanja u ovom kontekstu.36

Unutar WGIII Južnoafrička Republika iznijela je slične stavove u svojim komentarima na MIC, ističući kako bi ovaj prijedlog samo održao postojeće rizike ad hoc ISDS mehanizma u drugoj formi.37 Slično nevladinu sektoru, Južnoafrička Republika potvrdila je protivljenje pravu stranih investitora da direktnim tužbama protiv država kroz ISDS privatni akteri zadržavaju forum za otpor regulatornim mjerama suverena u područjima od javnog interesa poput zdravstva, radničkih prava i zaštite okoliša (među ostalim).38 Osim toga, MIC bi i dalje omogućio odštetu za izgubljene profite, bez mogućnosti lokalnih zajednica da efektivno sudjeluju u postupku u svrhu zaštite vlastitih ljudskih i imovinskih prava ugroženih zbog privatnih interesa.39 MIC bi, u ovom smislu, donio samo „kozmetičke” izmjene, ali ne bi u konačnici riješio dublje probleme od kojih mnogi proizlaze iz širokih i neravnopravnih standarda zaštite investicija.40

Nakon uvida u obrise i prve reakcije na EU-ov prijedlog MIC-a jasno je da nije dobio podršku kao sistematska reforma ISDS-ova sistema, barem u postojećem obliku koji je tema diskusija unutar WGIII.41 U nastavku članka procijenit ćemo donosi li postojeći nacrt MIC-ova statuta u WGIII korisne izmjene ili i dalje ostavlja značajan prostor i pitanja za razmatranje.

Nacrt statuta Stalnog suda i apelacijskog tribunala UNCITRAL-ova WGIII

Diskusije tijekom 52. zasjedanja WGIII u Beču bile su posvećene detaljnom razmatranju Nacrta statuta Stalnog suda i apelacijskog tribunala koji je objavilo tajništvo UNCITRAL-a nakon preliminarnih diskusija.42 Iako WGIII teži postizanju konkretnijih dogovora i napretka prema usvajanju reformskih instrumenata, detaljniji uvid u odredbe Nacrta statuta otkrio je niz otvorenih pitanja i nejasnoća koje su vidljive iz teksta i na koje su upozorile delegacije na WGIII. Kako su ova pitanja i dalje vezana uz prepoznate rizike prelaska na MIC i brojne strukturalne i institucionalne funkcije Stalnog suda, iznalaženje adekvatnih odgovora bit će odlučujući faktor za usvajanje i uspješnost MIC-a kao reforme za ISDS.43 Ove diskusije dodatno su usmjerile dinamiku u WGIII od težnje za multilateralnim konsenzusom prema prihvatljivim kompromisima.

U nastavku slijedi pregled glavnih otvorenih pitanja i njihova utjecaja na legitimitet i prihvaćanje prijedloga za osnivanje MIC-a kao adekvatne zamjene za investicijsku arbitražu, unutar ISDS-ove reforme WGIII i nakon završetka njezina mandata.44

Strukturalna pitanja unutar MIC-a

Države koje su izrazile zabrinutost o postavljanju prioriteta i tempa reforme ISDS-a istaknule su prije svega kako ne postoji konsenzus o potrebi za osnivanjem stalnog investicijskog suda i da ostaju rezervirane u vezi s ovim tipom reforme dok paralelno razmatraju konkretnija proceduralna rješenja.45 Ovaj stav zadržan je i od strane država poput Kanade koje su već u bilateralnim sporazumima s EU-om prihvatile ICS i tranzicijsku odredbu za MIC, nakon što bude osnovan.46 Stoga je diskusija o Nacrtu statuta vođena u ovom kontekstu, bez zauzimanja konačnog stava o podršci modelu MIC-a.

WGIII i dalje nije podržao konkretnu arhitekturu MIC-a, odnosno hoće li biti formiran kao prvostupanjski sud s integriranim žalbenim vijećem ili će dvije neovisne instance biti prihvatljivije kao reformski model. Delegacije su potvrdile težnju da MIC u svakom slučaju treba osigurati dosljednost, preciznost i neovisnost u odlučivanju, kao i stručnost, dostupnost i efikasnost sudaca s općim ciljem izbjegavanja daljnje fragmentacije sistema.47

WGIII je također razmotrio neke hibridne opcije poput nadležnosti žalbenog tribunala da odlučuje o žalbama protiv arbitražnih presuda, bez obzira na to djeluje li tribunal kao drugi stupanj MIC-a ili kao odvojena institucija.48 Pritom bi pristupanje ovim mehanizmima moralo biti dobrovoljno, a države članice bi financijski doprinosile samo odabranom mehanizmu. Takva fleksibilnost korisna je za nadilaženje dugotrajnih rasprava o pojedinačnim stavovima među državama različitog pravnog okvira, ali nužno ograničava usklađenost reforme ISDS-a na međunarodnom nivou.49

Iako još nema konkretne odluke o adekvatnoj strukturi stalnih tribunala, ovo pitanje će morati biti riješeno kako bi se MIC uvrstio u planirani multilateralni instrument za ISDS-ovu reformu (Multilateral Instrument for ISDS Reform (MIIR)) kao element reformskog paketa WGIII.50 Osim toga, kako je navelo Tajništvo UNCITRAL-a, potrebno je utvrditi „...opseg nadležnosti žalbenog tribunala (u sporovima na osnovi investicijskih sporazuma, ugovora i nacionalnih zakona), kao i prirodu žalbene nadležnosti (odnosno njezinu isključivost), način pristupanja nadležnosti žalbenog tribunala i odnos žalbene nadležnosti i postojećih pravnih mehanizama u međunarodnim konvencijama (Newyorška i ICSID-ova konvencija) kao i institucionalnim pravilima.” Kako ovo zasjedanje WGIII nije rezultiralo potrebnim odlukama, niti postoje konkretna rješenja u Nacrtu statuta, preostaje da se rasprave nastave sljedećem periodu.

Pravni učinak i izvršivost žalbenih odluka

Osim preliminalnog aspekta strukture i funkcija stalnih tribunala postoje i bitna pravna pitanja vezana uz žalbeno vijeće koja zahtijevaju intenzivnije rasprave unutar WGIII. Među ostalim, potrebno je utvrditi opseg i pravni učinak žalbenih odluka, moment izvršivosti arbitražnih presuda u nadležnosti žalbenog tribunala, standarde odlučivanja o žalbi i ovlasti za vraćanje presude na reviziju nižim instancama (prvostupanjski tribunal ili arbitražni tribunal).51 Unutar diskusije u WGIII javilo se i pitanje mogućnosti da žalbeni tribunal odlučuje o žalbama na odluke prvostupanjskih tijela po prethodnoj žalbi, posebno u kontekstu rizika koji proizlazi iz takvih ovlasti za kreiranje „žalbenog ciklusa” i vezanih zloupotreba i troškova. Delegacije su smatrale da je kompromisno rješenje u Nacrtu statuta žalbenog tribunala dovoljno balansirano da ublaži ove rizike. Naime, članak 29. Nacrta statuta propisuje samo dvije osnove za reviziju, i to u slučaju da prvostupanjski sud ne postupi po nalogu žalbenog tribunala i ako odluka izlazi izvan okvira žalbe.52

Samo ovaj primjer konkretnog pitanja vezanog uz žalbeni postupak upućuje na isprepletenu prirodu potrebnih reformi, pri čemu bi bilo teško izolirano promatrati strukturalna, funkcionalna i pravna pitanja u razmatranju uređenja MIC-a. To se pogotovo odnosi na predloženi MIC-ov model dvostupanjskog tijela za koji se zalaže EU, a koji i dalje nije naišao na univerzalnu podršku na multilateralnom nivou.53 U tom smislu je Tajništvo UNCITRAL-a na zahtjev WGIII izradilo odvojene nacrte prvostupanjskog i žalbenog tribunala nakon 52. zasjedanja.54

U pogledu izvršivosti presuda stalnih investicijskih tribunala centralna pitanja proizlaze iz njihove potencijalne interakcije s postojećim propisima i mehanizmima u skladu s nacionalnim zakonodavstvima i međunarodnim okvirima među kojima se ističu Newyorška konvencija i ICSID-ova konvencija. Kako WGIII još nije predložio interni model za priznavanje i izvršenje presuda stalnih tribunala, potrebno je prilagoditi status i opseg njihovih odluka postojećem pravnom okviru kroz koji bi se primjenjivale na međunarodnom nivou, posebno ako MIC bude funkcionirao u koegzistenciji s postojećim pravilima.

Odlučivanje o ovim pitanjima dodatno je komplicirano u kontekstu nadležnosti žalbenog vijeća da vraća presude na reviziju prvostupanjskog tribunala, posebno u pogledu usklađivanja standarda izvršenja presuda na različitim nivoima (odnosno, je li riječ o prvostupanjskoj, žalbenoj ili presudi po reviziji).

U kontekstu izvršenja u skladu s ICSID-ovom konvencijom, ICSID je za WGIII pripremio analizu moguće inter se izmjene konvencije kako bi se omogućila nadležnost žalbenog tribunala nad arbitražnim presudama koje bi inače bile izuzete iz ovog režima.55 Međunarodnopravni standardi za inter se izmjene međunarodnih sporazuma koje propisuje članak 41. Bečke konvencije o pravu međunarodnih sporazuma dozvoljavaju ovakve izmjene, pod uvjetom da su izričito dozvoljene sporazumom.56 U suprotnom, ako sporazum ne adresira moguće modifikacije, ona je moguća sve dok ne sprječava ostvarivanje prava i obaveza drugih sporazumnih strana i ako se ne odnosi na odredbu čija bi izmjena bila protivna ciljevima i svrsi sporazuma.57

Osim kompleksnosti mogućih rješenja, isključiva žalbena nadležnost u dvije paralelne institucije s različitim standardima i ishodima riskira dodatnu fragmentaciju u suprotnosti s reformskim ciljevima WGIII o dosljednosti presuda. Ako je slučaj vezan uz investicijski sporazum između država od kojih je samo jedna pristupila apelacijskom tribunalu, ostaje nejasno kako bi se riješio sukob primjenjivih normi da bi se ispravno utvrdila žalbena nadležnost.

Preliminarna analiza ICSID-a i drugih komentatora ne upućuje na značajne prepreke inter se izmjene na osnovi ICSID-ove konvencije i Bečke konvencije, iako postoje argumenti na obje strane debate.58 Međutim, kako i dalje postoje brojna ključna pitanja strukture, funkcionalnosti i procedura stalnih tribunala o kojima WGIII tek treba odlučiti, pravila o izvršenju presuda i modifikacija ICSID-ove konvencije neće u skorije vrijeme biti adresirana.59

Izazovi i otvorena proceduralna pitanja izvan okvira WGIII

Nakon što je WGIII podržao izradu odvojenih statuta za Stalni prvostupanjski i žalbeni tribunal, jasno je da će biti potrebno odvojeno razmotriti operativna i procesna pitanja oba tijela, osim nabrojenih otvorenih pitanja koja su trenutačno na dnevnom redu WGIII. 60 Trenutačni nacrti statuta samo naznačuju područja za koja je potrebno usvojiti pravila nakon osnivanja MIC-a, i to od strane njegovih upravnih tijela. To bi značilo da bi države zainteresirane za pristupanje MIC-u morale prihvatiti ovaj nepotpuni okvir u iščekivanju da institucije interno donesu odgovarajuće propise. Zemlje u razvoju i manje razvijene zemlje ostale bi u dodatnoj neizvjesnosti jer trenutačni nacrti statuta ne garantiraju punu zastupljenost svih država članica MIC-a u njegovim upravljačkim tijelima.61 Stoga je korisno izložiti niz pitanja čija se regulacija očekuje nakon završetka mandata WGIII, uključujući pravni status, lokaciju i imunitet MIC-a, sastav i kvalifikacije uprave, osoblja i tribunala, pravila izbora, glasanja i neovisnosti uprave, administrativne i operativne propise te formu prihvaćanja nadležnosti MIC-a, preliminarne korake i procedure.62

Pravila postupanja i administracije slučajeva MIC-a

Osim ovih operativnih pravila potrebno je urediti pravila vezana uz Stalni tribunal kao mehanizam za rješavanje investicijskih sporova i pojedinačnih panela koji će odlučivati o pojedinačnim sporovima. To bi uključivalo i sastav uprave Tribunala, depozitara i registrara.63

Drugi organi MIC-a u kojima bi bile zastupljene članice MIC-a također bi trebali biti formirani uz odgovarajuće parametre i pravila, počevši s Uredom komore država članica (predsjedatelji/predsjedateljice i zamjenici), financiranje i naknada za organe Ureda, njihov mandat i procedure.64 Isto će biti potrebno za Tribunal kao mehanizam za rješavanje investicijskih sporova i pojedinačne panele.65

Financiranje MIC-a

Financiranje stalnih tribunala pitanje je od posebne važnosti za države koje razmatraju osnivanje MIC-a, posebno ako bi se radilo o neovisnom prvostupanjskom i žalbenom tribunalu. To pitanje moglo bi biti odlučujuće za opravdanost i isplativost MIC-a kao održive reforme ISDS-ova sistema, posebno za zemlje u razvoju i manje razvijene zemlje.66 Modeli koji su do sada predloženi unutar WGIII uključuju kombinaciju početnih i godišnjih naknada država članica, naknada za troškove korisnika MIC-a i donacije od državnih i nevladinih aktera. Donacije su već prije uzrokovale opsežnu diskusiju u kontekstu financiranja Savjetodavnog centra za države, pri čemu su vanjske donacije nevladinih aktera izazvale burne reakcije zbog rizika od neželjenog utjecaja i sukoba interesa.67 Iako je neupitno da donacije mogu doprinijeti održivosti i funkcioniranju tribunala, nužni su odgovarajući parametri za kontrolu i sprečavanje zloupotrebe ili neželjenog utjecaja vanjskih faktora na neovisnost ovih institucija i sudaca. Postojeći Nacrt statuta propisuje samo da bilo kakve donacije moraju biti usklađene s ciljevima tribunala, dok su konkretna pravila i uvjeti ostavljeni za naknadno odlučivanje uprave MIC-a.68 Samim tim još jedno ključno preliminarno pitanje za mnoge države ostaje nejasno prije osnivanja tribunala, čime se otežava postizanje dogovora (konsenzusom ili kompromisom) o prihvaćanju MIC-a kao sistemskog reformskog okvira.

Odlučivanje unutar MIC-a

Za odlučivanje o svim navedenim pitanjima unutar samih tribunala potrebno je utvrditi pravila zastupljenosti i prava glasa država članica, uključujući potrebne većine, kao i za naknadne izmjene statuta.69 S obzirom na to da će i Regionalne ekonomske organizacije (Regional Economic Integration Organizations (REIOs)) poput EU-a imati pravo pristupanja tribunalu, njihovo sudjelovanje trebat će urediti u kontekstu glasačkih prava u upravnim organima u odnosu na njihove države članice.70 To pitanje imat će značajan utjecaj na ravnopravnost, zastupljenost i neutralnost MIC-a kao institucije i mehanizma za rješavanje investicijskih sporova (posebno u kontekstu imenovanja i izbora sudaca te proceduralnih pravila).

Trenutačna verzija Nacrta statuta propisuje da će svaka država članica imati jedan glas, dok bi broj glasova REIO-a bio jednak broju njihovih članica, u kojem slučaju države članice ne bi pojedinačno glasale (i obrnuto, tamo gdje članice REIO-a iskoriste pravo glasa, sam REIO ne bi glasao).71 Iako je riječ o generalno razumljivom i balansiranom rješenju, njegova primjena ne bi bila jednako utjecajna za sve REIO-e koji bi mogli pristupiti MIC-u. Kako je EU glavni arhitekt i zagovornik uspostavljanja investicijskog suda u okviru reforme ISDS-a, njegove preferencije mogle bi dominirati u fazi usvajanja prvobitnih internih pravila tribunala dok ova tijela budu imala manji broj članica. Time bi odluke EU-a dobile disproporcionalnu važnost u uređenju ključnih strukturalnih, funkcionalnih i proceduralnih pitanja, dok bi ostale delegacije u WGIII imale priliku da naknadno pokušaju utjecati na ova pravila nakon što podrže sistemsku reformu na multilateralnom nivou na osnovi polovičnog uređenja. Utjecaj prvobitnih pravila još je značajniji jer Nacrt statuta omogućava deklaracije pristupajućim članicama, ali ne dopušta rezervacije, osim onih koje su izričito propisane.72

Sva navedena pitanja, bilo da preostaju za odlučivanje unutar WGIII ili će čekati osnivanje MIC-a, nisu jednostavno rješiva na međudržavnom nivou. Stoga je sve izvjesnije da će sistemska reforma ISDS-a u najbolju ruku potrajati duže ako EU namjerava proširiti model MIC-a izvan svojih granica.

Prihvaćanje nadležnosti MIC-a

U kontekstu reformskih opcija za prihvaćanje nadležnosti MIC-a Nacrt statuta trenutačno propisuje tri opcije za razmatranje WGIII u kontekstu MIIR-a prilikom pristupanja tribunalima: (i) automatska ekskluzivna nadležnost MIC-a za sporove koji proizlaze iz investicijskih sporazuma koje države uvrste na listu primjene; (ii) izričito prihvaćanje nadležnosti za pojedinačne uvrštene sporazume; (iii) automatska nadležnost za sve uvrštene sporazume, uz opciju izuzimanja pojedinačnih sporazuma.73 Sličan način prihvaćanja nadležnosti MIC-a mogao bi biti primijenjen ako MIC bude usvojen kao protokol multilateralnog sporazuma za ISDS-ovu reformu (MIIR).74 Tako bi države prihvaćale nadležnost tribunala za sporazume uvrštene na listu primjene konkretnog protokola i u skladu s navedenim opcijama za isključivu nadležnost (što još nije dogovoreno u WGIII). Opcija (ii) bila bi rijetki izuzetak od prethodno navedenog generalnog pravila koje isključuje rezervacije na primjenu Statuta MIC-a.

Slično kao i MIC, MIIR i dalje nije u potpunosti razvijen unutar WGIII, tako da izbor bilo kojeg modela prihvaćanja nadležnosti tribunala i njihova međusobna interakcija (posebno u kontekstu odvojenog prvostupanjskog i žalbenog tribunala) ostaju otvoreni za daljnje razmatranje unutar WGIII.75

Proceduralna pravila MIC-ovih panela

Pravila postupka panela MIC-a centralno su pitanje reforme ISDS-a jer bi njihova jasnoća, predvidivost i efikasnost trebali nadići mane i rizike postojećeg ISDS-ova postupka putem investicijske arbitraže. Osim toga, reformirana pravila trebala bi u procesnom smislu rebalansirati prava investitora i države za razliku od investicijske arbitraže za koju države smatraju da pretežno štiti interese stranih investitora u kontekstu procesa i ishoda. Iako Nacrt statuta uređuje određene proceduralne okvire, većina konkretnih procedura ostavljena je na odlučivanje upravnih tijela MIC-a.

Nacrt statuta u prvom redu odstupa od tradicionalnog ISDS-ova sistema u pogledu prava obiju stranaka da pokrenu postupak pred tribunalom, za razliku od postojećih arbitražnih klauzula u bilateralnim investicijskim sporazumima (BIT) i procesnim pravilima koje to pravo daju samo stranim investitorima.76 Države su trenutačno ograničene na pravne mehanizme i lijekove dostupne na domaćem nivou ili na protutužbe u investicijskoj arbitraži (tamo gdje je to moguće).77

Iako bi ova odredba mogla uravnotežiti okvire za rješavanje investicijskih sporova unutar MIC-a, aktivna legitimacija države protiv stranih investitora će biti korisna samo ako relevantni međunarodni sporazumi, zakoni i ugovori o investicijama propisuju konkretne i izvršive obaveze za strane investitore i ako mogu služiti kao osnova za tužbe. S obzirom na to da je najveći broj ISDS-ovih slučajeva i dalje zasnovan na sporazumima stare generacije koji ne propisuju nikakve obaveze za investitore, a samo 10 moderniziranih sporazuma (od kojih mnogi još nisu stupili na snagu), bit će potrebno ubrzati i ojačati reformu materijalnih odredaba međunarodnih sporazuma paralelno s reformom ISDS-a kako bi se ostvarili željeni efekti aktivne legitimacije država unutar MIC-ova sistema.78

Što se tiče konkretnih pravila upravljanja MIC-ovim postupcima, Nacrt statuta također prepušta njihovo usvajanje upravnim tijelima MIC-a i tribunalima nakon njihova osnivanja. To uključuje raspoređivanje sudaca u panele za konkretne slučajeve, zamjenu sudaca diskvalificiranih na nacionalnoj osnovi, imenovanje dodatnih sudaca odobrenih od strane Odbora za izbor i mogućnost spajanja „sličnih” sporova u jedinstveni postupak. Osim toga, ključna pravila pokretanja i vođenja postupka, saslušanja, dokazivanja i odlučivanja ostaju i dalje nedefinirana u Nacrtu statuta i bila bi poznata tek kada se uprava MIC-a i tribunali usuglase i usvoje konkretne procesne okvire.

Neovisnost i nepristranost unutar MIC-a

U skladu s principima i prijedlogom EU-a u kontekstu reforme ISDS-a, jedna od glavnih stavki je težnja da jasno ograničen mandat MIC-ovih sudaca i stroga pravila o njihovoj neovisnosti i nepristranosti korigiraju postojeći sistem u kojem arbitri imaju diskrecijsko pravo da odlučuju o pitanjima od javnog interesa, bez obzira na netransparentan način imenovanja, nedostatak raznolikosti i adekvatnih pravila etike i postupanja.79 Iako je WGIII 2023. usvojio (u principu) Kodeks postupanja za suce MIC-a, trenutačni Nacrt statuta propisuje da će suci biti vezani ovim Kodeksom i pravilima koja će usvojiti Komora država članica nakon osnivanja stalnih tijela.80 Stoga će biti potrebno za sve organe MIC-a i pojedinačne suce utvrditi pravila nominacije, izbora i imenovanja na panele te njihov mandat, naknadu, neovisnost, nepristranost, diskvalifikaciju i zamjenu sudaca.81

Osim standarda kojima se osigurava neovisnost i nepristranost tribunala u širem smislu i već imenovanih sudaca, nužno je osigurati isti nivo zaštite u samom postupku izbora i imenovanja sudaca, posebno u sistemu u kojem bi samo države članice MIC-a imale potpunu kontrolu nad tim postupkom. Nacrt statuta trenutačno propisuje formiranje Odbora za izbor sudaca koji bi trebao procjenjivati kvalifikacije i neutralnost predloženih kandidata, no trenutačna pravila ne garantiraju da će ih strane u sporu smatrati neovisnim i nepristranim (bilo da je riječ o državama koje su nedovoljno zastupljene u upravi MIC-a, ili stranim investitorima koji su potpuno isključeni iz postupka nominacije i imenovanja sudaca). Osim toga, Nacrt statuta omogućava državama članicama da nominiraju suce drugih nacionalnosti, dok bi mogući sukobi interesa bili utemeljeni na osnovi njihove države porijekla.82 Samim tim javlja se rizik od sukoba interesa ako manje razvijene zemlje imenuju pretežito arbitre iz Europe i SAD-a, koji bi moglo biti teže na vrijeme prepoznati, a koji bi značajno oslabio neutralnost postupka unutar MIC-ova sistema.

Nakon što se navedena pravila utvrde unutar WGIII i upravljačkih tijela MIC-a, bit će moguće razmotriti šire implikacije njegova internog uređenja u širem kontekstu ISDS-ove reforme u praksi, posebno u interakciji s ostalim reformskim instrumentima iz WGIII, uključujući Kodeks postupanja sudaca MIC-a83, modelne propise i smjernice za medijaciju84, set proceduralnih i kvazimaterijalnih pravila85 i Savjetodavni centar za države u investicijskim sporovima.

Zaključak i pogled prema budućnosti

Analiza evolucije MIC-a od EU-ova prijedloga do statuta Stalnog investicijskog suda i apelacijskog tribunala upućuje na niz otvorenih pitanja koja nužno moraju biti riješena prije nego što MIC može zaživjeti kao sistemska reforma postojećeg sistema ISDS-a. Iako bi predstojeća zasjedanja WGIII mogla donijeti potrebne odgovore, čini se kako će prenijeti ISDS-ovu reformu u drugo desetljeće bez izvjesnog vremenskog okvira za njezino zaključenje.86 Samim tim željeni efekti reforme u praksi, kojima je posvećen mandat WGIII, ostaju apstrakcije u beskrajnim krugovima diskusija i potrage za kompromisom koji produljuju status quo.

Iako je MIC predstavljen kao sveobuhvatna reforma koja bi istovremeno adresirala sve problematične aspekte postojećeg ISDS-ova sistema i investicijske arbitraže, i dalje ne postoji konsenzus o potrebi za takvim radikalnim rješenjima. Mnoge države unutar WGIII izrazile su želju da se rješenja traže kroz ciljane reforme postojećih propisa i procedure, koje bi bile bliske novitetima u ICSID-ovim i UNCITRAL-ovim pravilima arbitraže.

U međuvremenu države članice i kandidati ostaju vezani fragmentiranim sistemom i rizicima koji su bili povod multilateralnoj reformi unutar WGIII.87 Stoga će biti važno da WGIII usvoji reformske mehanizme koji ciljaju na konkretna proceduralna pitanja kako bi ovi mehanizmi, uz moderna institucionalna pravila arbitraže, doprinijeli boljim praksama u iščekivanju prihvatljivog sistemskog rješenja. Preostaje da se vidi hoće li MIC u budućnosti zaživjeti kao alternativa i zamjena za investicijsku arbitražu ili će ostati teorijski okvir među razmatranim elementima reforme ISDS-a.